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第二，政府主导的中国独创的基础教育和基本医疗。

国进民退的风险与后果问：国进民退的趋势延续下去，可能会导致哪些风险？许小年：首先会制造社会不公平。银行的考虑是有政府支持，还款就有了保证，但是他们没有想到，如果政府的财政出问题，这些贷款都会变成坏账。

经济危机使得国进民退已成趋势。一定要监督权力，权力没有监督，就会内外勾结，把国有资产输送给予政府官员有密切关系的人，最后形成寡头。问：可不可以认为，这次金融危机发生后，政府出台的一些措施，包括四万亿投资、十大产业振兴规划，客观上对整个民营经济的发展起到一定的负面作用，加剧了国进民退的趋势？许小年：这些产业规划都有扶持重点企业、增加行业集中度的倾向，重点企业、排名前几位的企业，不是央企就是地方国企，规划照顾不到民营的中小企业。问：其实这种现象从2004年铁本事件开始，就已经越来越多了。我们的金融体系和国民经济受到些冲击，但不存在崩溃的危险，在这样的情况下国进，为的是什么呢？另一个区别也很明显，欧美国家的国进是临时措施，有进有退，危机过去了就退出。

结底需要监督权力问：因为我们是从计划经济转轨的国家，对国有企业是否还有这样一种迷信，认为只要是国有的，就是归全民所有的，国企做大做强了，每个国民都能从中分享好处？而且从去年开始，央企也开始上缴红利了。国进民退只是一个方面，其他如行政指令干预市场运行，政府对经济的影响非但没有下降，反而在不断增强。这里举一个例子，四川邛崃县原自来水厂设备陈旧，工艺落后，管理混乱，跑冒滴漏，生产的自来水满足不了县城居民生产和生活的需求，而政府的补贴却不断增加，在实在背不动的情况下，不得不民营化。

从目前的情况来看，既然我国公用事业民营化还不可能依靠正规规则进行管理和运营，还要利用各种管理承诺机制，那么，如何使这种管理承诺机制有效地运行，就是需要认真研究和讨论的重要问题。一般而论，政府经营一不为利，二不能与民争利，与此相反，私人经营则必须盈利。因此，在目前的情况下，企图完全依靠正规的法规管理是不现实的，甚至是无效率的，而利用各种管理承诺机制也许是利大于弊。5．用事业民营化的融资问题 公用事业的融资问题是公用事业发展中的一个重大问题，也是一个讨论不多的问题。

比如，出租汽车的数量过多，就会形成拥护和造成污染，其他方面也有类似的问题，但具体情况有所不同。1），私人投资者和贷款人参与并取得公用事业产权，实施公用事业私人经营，最好能够通过一个公开的竞争过程。

虽然一些国有独资和国有控股的公用企业取得了股权融资和债权融资的权利，而民营化的公用事业公司至今尚未得到这样的机会。3），在中国目前的行政系统和官僚体系中，如果下级政府的公用事业民营化行为能够得到上级政府和官员的肯定和赞赏，那将是一件有利的好事情。2），政府与私人投资者签订具有法律效力的公用事业民营化合同，合同应对双方的权利和义务做出具体的可操作的明确规定，对违约风险、赔偿责任和处罚办法等也要有仔细的规定，特别要写明合同不受政府换届，官员调任的影响，继任者有责任保证合同完整执行。全部经济理论及其政策实践都是在这二者之间摇来摆去。

因为，该公司的实际出资人是上海市政府，其78.5亿元注册资本来源于市财政拨款，而对轨道交通建设项目，市政府将给予资本金拨款、税收减免、财政贴息、沿线土地综合开发和轨道交通票价调整等一系列优惠政策。这也是公用事业民营化的最大障碍。与此同时，在很多国家，由于基础设施和公共服务由公共部门垄断性供给的效果不好，服务差，成本高。2002年深沪两市以供水、供热、供气、供电污水处理和环境保护等为主营业务公用事业上市公司有51家，平均每股收益0.25元、每股净资产3.24元、净资产收益率8.10%、每股资本公积金1.62元、每股经营性现金流量0.52元，主要经营指标大大高于深沪两市所有上市公司的平均水平。

到了近代，随着政府能力的增强和城市的发展，逐渐出现了专门提供基础设施和公共服务的公用事业，只是到了战后，基础设施和公共服务才成为公共垄断企业的专有领域，并形成了自然垄断理论和政府管制理论。于是形成了公用事业民营化的潮流。

据我的记忆，解放前和解放初，西安市的甜水井还是私人经营的。以此为突破口，来打破现行只允许国有企业和国有控股企业发债的体制限制，也许是一个比较好的选择。

政府成为邮电通信、电力供应、公共交通、上下水务等产品和服务的主要提供者，在一些计划经济国家，如果说在竞争性部门，私人企业还留有一个小小的尾巴，那么，在公用事业领域，私人部门已被完全消灭和排挤出去。因此，管理承诺机制如果能够取得上级政府和财政作为第三方担保，就会保证民营化的顺利实施。因为，除了政府可以提供一定的优惠和担保以外，民营公用企业可以用其现有的资产进行担保。政府体制和公营体制不能适应它的发展和经营，既限制了企业和职工盈利的积极性，同时又没有承担经营后果的相应约束，盈利了个人并不能多得，亏损了反正有政府补贴。随着改革的深入，国有经济战略性重组和退出的实施，公用事业民营化已经是大势所趋。因此，公用事业民营化既是市场化的一个重要方面，又是市场化深入的一种表现。

二是原有公用企业的设施随着使用年限的增加，设备老化，管网失修，急待更新改造，特别是随着改革的深入，私人部门进入公用事业的增加，市场竞争的加剧，国有企业的弊端日益暴露，成本高、效率低、亏损大、服务差，公用事业部门的情况更差，不仅无力改造和更新，反而成为地方政府和地方财政的巨大包袱。然而，法规的制定既要考虑技术和组织的变化，又要考虑政府机构的能力。

公用事业不仅盈利稳定，而且市场广阔，目前绝大多数都是政府体制和公营方式，同时又处于不死不活、半死不活的经营状态。我没有这方面的资料，也不知道何人能够提供这方面的数据。

1．公用事业民营化是一个世界潮流 在人类的历史上，私人和社区参与基础设施和公共服务的生产供给是很久远的事情，教育最早是由私人（如私塾）和教会创办的，医疗是由江湖郎中和社区医生提供的，交通和水务也是由私人经营或社区自理的。在现在的技术条件下，有两个行业的发展前景是诱人的，盈利是丰厚的。

而机构能力弱的国家通常采取对公用事业私人投资者的管理承诺机制，如，在上世纪50年代，牙买加最大电信业的运营是依据一个具有法律约束力、条款具体明了、许可期限达40年的合同规定。不仅如此，随着收入水平的提高，城市化的推进，对公用事业的需求还会扩大，其规模还会不断扩张，其水平也会进一步提高。其实，存量和流量是密切相关和相互转换的，民营化的这两个方面和两种契机既可以有先有后，单独发生和单独作用，也可以同时发生和共同作用，往往是你中有我，我中有你，相互推动的。实际上起到了鼓励公用事业上市公司粗放投资和粗放经营的作用。

4），政府对公用事业民营化的管理，除了一般的法规管理以外，通常有数量管制和租价管制。民营化的方式也多种多样，从参股经营到全部受让，以及BOT等。

实际上是政府为其融资进行担保。至于公用事业民营化的融资问题，迄今为止，尚未正式提上议事日程。

管理的办法通常是拍卖特许经营权，其关键在于公开、透明和无歧视。在传统计划经济条件下，由于公用事业的政府所有和政府经营，公用事业的资金来源全部来自财政，随着改革开放的进行，财政投资的比重不断下降，目前已经下降到60%左右，市场融资的地位和作用日益突显出来。

根据各国的经验教训，世行的报告告诫人们，不要在机构薄弱的地方轻率地建立机构能力密集型的法规体系，最好是把用正规规则调控市场看作是其他措施的补充，或者是一种最终的手段。为了发展地方经济，减轻财政负担，改善城市功能，于是，开始了公用事业存量部分的改革，从承包和租赁经营发展到完全民营化。为了充分利用这些机会和条件，有效地配置公共资源和能力，一些政府把基础设施和公共服务的融资与它们的运营和提供、公用事业中的竞争性部门和垄断性部门、以及社会保险计划和社会援助计划区分开来，让私人企业参与一般性公共产品和服务的生产和供给。如在电信业中，欧美以及亚洲国家的私人企业都参与了长途电话、蜂窝式电话以及互联网增值服务的竞争，在电力行业，很多私人厂商也投资建厂，增加发电能力和电力供应。

这种竞争既有政府部门之间的横向竞争，如，联通公司的成立及其与中国电信的竞争，以及中国电信的进一步分拆，也有地方政府与中央政府部门的纵向竞争，小灵通发展的背后就是这样的故事。但根据我的观察和估计，无论是企业数量，还是营业额，民营化的部分占不到全部公用事业10%。

虽然这是纸面上的东西，但却是一种约束和保障。一般来说，企业市场融资的方式主要有股权融资和债权融资两种，随着财政投资的下降，公用事业的股权融资和债权融资都有所发展。

民营化的领域和范围也不断扩大，从公共交通、邮件快寄、供电供水，到机场码头、客货运输、信息通信等。[ 张曙光 北京天则经济研究所学术委员会主席， 中国社会科学院经济研究所研究员、博士生导师 ] 进入 张曙光（天则） 的专栏 进入专题： 公用事业民营化 。